ในวงการนโยบายสาธารณะ มีปัญหาสังคมประเภทหนึ่งซึ่งเรียกกันว่า “wicked problem” คำว่า wicked ถ้าแปลตรงตัวเป็นภาษาไทยแปลว่า แย่ เลวร้าย ชั่วร้าย ดังนั้นถ้าเราแปล wicked problem อย่างตรงตัว คำนี้ก็อาจหมายถึง ปัญหาที่เลวร้าย แต่ wicked problem ณ ที่นี้หมายถึง “ปัญหาที่ยากจะแก้ไข” เป็นปัญหาที่เราไม่สามารถจำกัดความได้ว่าคืออะไรกันแน่ และไม่แน่ใจว่าหนทางในการแก้ปัญหาคืออะไร กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือเป็นปัญหาที่ซับซ้อนซ่อนเงื่อนนั่นเอง
“Wicked problem” เป็นคำที่คิดขึ้นมาโดยนักทฤษฎีด้านการออกแบบ Horst Rittel และ Melvin Webber ในปี ค.ศ. 1973 พวกเขาคิดคำนี้ขึ้นมาเพื่อใช้อธิบายความซับซ้อนและความท้าทายในการออกแบบนโยบายสังคม และเน้นย้ำว่าปัญหาหรือนโยบายสังคมนั้นแตกต่างไปจากปัญหาเชิงคณิตศาสตร์หรือวิทยาศาสตร์ ซึ่งเป็นปัญหาที่ “tame” (ว่าง่าย เชื่อง) กล่าวคือเป็นปัญหาที่ชัดเจนทั้งในแง่การจำกัดความและหาคำตอบ กลับกัน ปัญหาสังคมหลายอย่างไม่ได้ง่ายดายเช่นนั้น เพราะมีปัจจัยมากมายเข้ามาเกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นผู้มีอำนาจ ผู้ได้รับผลกระทบ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย คุณค่า การเมือง ศีลธรรม วิธีแก้ที่ไม่ชัดเจน เป็นต้น
Rittel และ Webber กล่าวว่า wicked problem มีคุณลักษณะ 10 ประการ ดังต่อไปนี้:
- เป็นปัญหาที่ไม่สามารถจำกัดความได้แน่ชัด
- เป็นปัญหาที่ไม่มีกฎเกณฑ์แน่ชัด เช่น หลังจากที่แก้ปัญหาได้แล้วก็ไม่สามารถระบุได้ว่าการกระทำใดส่งผลให้แก้ปัญหาได้
- ทางแก้ปัญหานั้นๆ ไม่มีถูกหรือผิด มีแต่ดีหรือไม่ดี
- ไม่สามารถทดลองได้ว่าทางแก้จะมีประสิทธิภาพหรือไม่
- ไม่สามารถลองผิดลองถูกได้ เพราะสิ่งที่ทำไปแล้วจะส่งผลที่ไม่สามารถแก้ไขได้
- ทางแก้ที่เป็นไปได้มีมากมายเหลือคณานับ
- เป็นปัญหาที่มีเอกลักษณ์เฉพาะตัวสูง
- เป็นปัญหาที่บางครั้งก็ว่าเป็น ‘อาการ’ ของปัญหาอื่น
- เป็นปัญหาที่ ‘ทางแก้’ ขึ้นอยู่กับ ‘การจำกัดความปัญหา’
- ผู้ที่พยายามแก้ปัญหาไม่สามารถทำพลาดได้
ตัวอย่างปัญหา wicked problem ในสังคมไทย เช่น ปัญหาเรื่องคนไร้บ้าน นักนโยบายบางคนกล่าวว่า ปัญหานี้ต้องแก้ที่การหางานให้คนไร้บ้านทำ บางคนก็กล่าวว่าต้องแก้ด้วยนโยบาย ‘housing first’ (จัดหาที่อยู่อาศัยให้คนไร้บ้านก่อน โดยไม่มีเงื่อนไขใด) บางคนก็กล่าวว่าต้องแก้ด้วยการสร้างที่พักอาศัยเพิ่มให้เพียงพอ ฯลฯ ณ ที่นี้การแก้ปัญหาขึ้นอยู่กับการจำกัดความว่าปัญหาสภาวะไร้บ้านเป็นปัญหาเศรษฐกิจในระดับปัจเจก เป็นปัญหาการเข้าถึงที่พักอาศัย หรือเป็นปัญหาที่พักอาศัยไม่เพียงพอ ซึ่งการจำกัดความปัญหาที่ต่างกัน ก็ส่งผลให้นโยบายและผลลัพธ์ออกมาต่างกันด้วย และในขณะเดียวกัน ปัญหาสภาวะไร้บ้านอาจเป็น “อาการ” ของปัญหาอื่น เช่น ความเหลื่อมล้ำ ซึ่งหากจะแก้ไขอย่างยั่งยืน ก็ต้องแก้ความเหลื่อมล้ำให้ได้ จากตัวอย่างนี้จะเห็นว่าได้ว่า ปัญหาสภาวะไร้บ้านก็เป็น wicked problem ในแง่ที่ว่าไม่สามารถจำกัดความปัญหาได้แน่ชัด มีทางแก้ที่เป็นไปได้หลายทาง และอาจเป็นอาการของปัญหาอื่นที่ฝังรากลึกกว่าอย่างความเหลื่อมล้ำในระดับมหภาค
ถึงอย่างนั้นก็ดี การแปะป้ายว่าปัญหาบางอย่างเป็น “wicked problem” ที่ซับซ้อน ท้าทาย จึงทำให้ออกแบบนโยบายและหาทางแก้ได้ยาก ซึ่งอาจส่งผลให้นักนโยบายหรือผู้ที่พยายามแก้ไขปัญหายอมแพ้และล้มเลิกได้ง่าย เพราะคิดกันไปว่า ‘ในเมื่อปัญหายากเย็นแสนเข็ญ ซับซ้อน และไร้ทางแก้ขนาดนี้ เราจะไปทำอะไรได้’ แนวคิดเช่นนั้นเป็นอันตราย เพราะไม่ใช่ไม่มีทางแก้ แต่เราอาจต้องตั้งสติมากขึ้น และหาหลักเกณฑ์มาแยกแยะประเภทของ wicked problem เพื่อให้เรามองเห็นภาพรวม และตระหนักว่าความท้าทายอยู่ตรงไหนบ้าง ความซับซ้อนที่ว่าเป็นความซับซ้อนในแง่ใด เพื่อที่เราจะได้เริ่มคิดวิธีแก้ปัญหาได้ตรงจุด
John Alford และ Brian W. Head เสนอกรอบแนวคิดที่จะมาช่วยแยกแยะระดับความท้าทายของ wicked problem โดยที่แกนแนวนอนหมายถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและสถาบันต่างๆ ส่วนแกนแนวตั้งหมายถึงความซับซ้อนของปัญหาและทางแก้ ตารางดังกล่าวจะช่วยให้นักนโยบายสามารถวิเคราะห์ปัญหาที่ซับซ้อนได้ชัดเจนขึ้น ไขไปทีละเงื่อนว่าปัญหาที่พยายามแก้เป็นความซับซ้อนในระดับใด และซับซ้อนเพราะเหตุใด
ทีนี้เราลองเอาปัญหาสภาวะไร้บ้านข้างต้นมาใส่ในตารางกัน ปัญหาคนไร้บ้านอาจเป็นปัญหาที่ซับซ้อนในแง่ของการแก้ไข แต่ก็เป็นปัญหาที่เรายังพอสามารถจำกัดความได้ว่าเป็นปัญหาทางเศรษฐกิจ ความเหลื่อมล้ำ หรือว่าที่พักอาศัย จึงจัดได้ว่าเป็นปัญหาที่ “ซับซ้อนในการวิเคราะห์” แต่ในแง่ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ปัญหานี้เกิดจากแต่ละภาคส่วนมีความรู้จำกัด และหน่วยงานต่างๆ ไม่ทำงานร่วมกัน จึงจัดได้ว่าเป็น “ปัญหาที่ซับซ้อน” อยู่กึ่งกลางของตาราง ไม่ได้ง่ายเกินไปที่จะแก้ แต่ก็ไม่ได้ยากเกินไปที่จะหาทางออก การวิเคราะห์เช่นนี้อาจเห็นต่างกันได้ ขึ้นอยู่กับมุมมองของแต่ละคน ที่สำคัญคือนักนโยบายสามารถนำตารางนี้ไปลองใช้ และถกเถียงกัน เพื่อให้เข้าใจปัญหาและทางแก้ชัดเจนกว่าเดิม