ทางแก้ปัญหาเริ่มผลิจากรากหญ้า: แนวทางการกำหนดนโยบายแบบอิงสถานที่

ย้อนกลับไปในปี 2020 เมแกน วูดส์ รัฐมนตรีกระทรวงการเคหะของนิวซีแลนด์ ได้ประกาศมาตรการใหม่ เพื่อควบคุมหนึ่งในปัญหาที่รุนแรงที่สุดของประเทศ นั่นคือปัญหาการไร้ที่อยู่อาศัย เนื่องจากนิวซีแลนด์มี อัตราคนไร้บ้านสูงที่สุด ในกลุ่มประเทศที่มีรายได้สูง โดยเกือบ 1% ของประชากรประสบปัญหาฉุกเฉินด้านที่อยู่อาศัย

“ชาวนิวซีแลนด์ทุกคนมีสิทธิที่จะมีบ้านที่อบอุ่น ปลอดภัย มั่นคงให้อยู่อาศัย” วูดส์ประกาศ “และเราทราบดีว่าแนวทางเดียวแบบครอบจักรวาลไม่เพียงพอที่จะจัดการกับวิกฤตที่อยู่อาศัยได้” สิ่งที่เธอพยายามทำไม่ใช่แค่การจัดหาที่พักหรือการสนับสนุนด้านสิ่งของ ซึ่งเป็นวิธีแก้ไขขั้นพื้นฐานสำหรับความไม่มั่นคงด้านที่อยู่อาศัย แต่เธอยังพัฒนาแนวทางแก้ไขปัญหาจากพื้นที่ที่มีปัญหา เพื่อพื้นที่ที่มีปัญหา ร่วมกับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากปัญหานี้โดยตรง กล่าวคือเธอพยายามหาแนวทางแก้ไขแบบอิงสถานที่ (place-based approaches)

ก่อนหน้านี้ นิวซีแลนด์ให้คำมั่นว่าจะลงทุน 100 ล้านดอลลาร์นิวซีแลนด์ ในโครงการจัดหาที่พักพิงฉุกเฉิน อย่างไรก็ตามนโยบายดังกล่าวไม่ได้จัดการสภาพทางเศรษฐกิจและสังคมในท้องถิ่นที่ทำให้ผู้คนไม่มีที่อยู่อาศัยแต่แรก “รัฐบาลกลางเพียงอย่างเดียวไม่ได้มีคำตอบให้กับทุกสิ่ง และการจัดการกับปัญหาที่อยู่อาศัยในแต่ละพื้นที่อาจต้องใช้การผสมผสานรูปแบบต่าง ๆ ระหว่างนโยบายจากรัฐบาลกลางและแนวทางท้องถิ่น” วูดส์อธิบาย

ในบทความนี้ เราจะพาคุณเดินทางไปดูว่าเราจะจินตนาการถึงความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นอย่างไร เพื่อเปิดโอกาสในการทำงานร่วมกันและหาทางออกที่ถูกต้อง ซึ่งออกแบบมาสำหรับบริบทของท้องถิ่นโดยเฉพาะ

แนวทางแบบอิงสถานที่ – ทำไมเราถึงต้องการมันตอนนี้

ในวงจรการกำหนดนโยบายแบบเดิมๆ การตัดสินใจทุกเรื่องจะขึ้นอยู่กับกลุ่มเทคโนแครต หรือผู้มีอำนาจที่อยู่ห่างไกลจากความเป็นจริงในพื้นที่ เจ้าหน้าที่ตำแหน่งสูงไม่กี่คนนี้ไม่เพียงแต่กุมอำนาจในการเลือกวิธีแก้ไขเท่านั้น แม้แต่เรื่องเล่าว่าอะไรถือเป็น “ปัญหาใหญ่” “ปัญหาเล็กน้อย” “เหตุฉุกเฉิน” หรือ “ความรู้” ก็อยู่ภายใต้การควบคุมของพวกเขาเช่นกัน ผลลัพธ์จากกระบวนการดังกล่าวมักจะเป็นนโยบายแบบครอบคลุมกว้างๆ ที่ใช้ครอบจักรวาลกับทุกประเด็นทุกพื้นที่ และมุมมองโลกทัศน์ที่ตายตัว ไม่ยืดหยุ่นและค่อนข้างจะคับแคบเกี่ยวกับประเด็นทางสังคม

อย่างไรก็ตาม อย่างที่วูดส์กล่าวไว้ แนวทางแบบบนลงล่าง (top-down) ดังกล่าวได้รับการพิสูจน์แล้วว่าไม่มีประสิทธิภาพ ผู้รับผลประโยชน์จากนโยบายมักจะถูกวางไว้เป็นผู้รับที่ปลายทางของวงจรนโยบาย  เมื่อไม่มีช่องทางให้ประชาชนได้กำหนดนโยบายตามความหวังและข้อกังวลของตน ผู้คนจึงมักมองว่ากระบวนการกำหนดนโยบายเป็นเรื่องที่ไม่เกี่ยวกับตน และรัฐบาลเป็นหน่วยงานที่อยู่ห่างไกลเกินเอื้อม

ยิ่งไปกว่านั้น ความเข้าใจของเทคโนแครตเกี่ยวกับพลวัตทางสังคมและปัญหาต่างๆ ในระดับท้องถิ่นมักจะไม่ตรงกับประสบการณ์จริงและความรู้ของสมาชิกในชุมชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อภาวะขาดแคลนหรือการเข้าไม่ถึงสิทธิมีลักษณะแตกต่างกันในแต่ละพื้นที่ ตัวอย่างเช่น พื้นที่ที่มีคนไร้บ้านกระจุกตัวจำนวนมาก 6 จุดในนิวซีแลนด์ แต่ละแห่งประสบปัญหาทางสังคมที่แตกต่างกัน (เช่น การเพิ่มขึ้นของประชากร ความสามารถในการซื้อหรือเช่าที่อยู่อาศัย และแนวโน้มของตลาดเช่า) ดังนั้นแต่ละพื้นที่จึงต้องการการสนับสนุนที่แตกต่างกัน เช่น มีรายงานว่า “เมืองโรโตรัวมีผู้ใหญ่จำนวนมากที่อาซัยอยู่ในที่พักแบบโมเตลโดยที่ไม่มีเด็ก ในขณะที่แฮมิลตันมีจำนวนครอบครัวมากกว่า” สถิติชี้ให้เห็นว่าโรโตรัวต้องการการสนับสนุนเกี่ยวกับที่พักแบบโมเตลมากกว่า ในขณะที่ครอบครัวในแฮมิลตันอาจต้องการที่พักแบบอื่น ดังนั้น ทางออกที่ “สมบูรณ์แบบ” ที่ครอบคลุมทุกด้านตอบโจทย์ทุกคนจึงไม่มีอยู่จริง เมื่อความต้องการและความกังวลแตกต่างกันไปในแต่ละพื้นที่

แนวทางแบบอิงสถานที่คืออะไร?

แนวทางแบบอิงสถานที่ (place-based approaches) เกิดขึ้นจากช่องว่างระหว่างความตั้งใจดีของนักนโยบายและความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น เพื่อตอบโต้วิธีการกำหนดนโยบายแบบเดิมที่มีลำดับชั้นและกระบวนการที่เริ่มจากบนลงล่าง แนวทางแบบอิงสถานที่ตั้งอยู่บนหลักการต่อไปนี้ :

1. ทางออกระยะยาวที่ปรับให้เข้ากับแต่ละสถานการณ์

รัฐบาลจำเป็นต้องมองผ่านเลนส์ของผู้รับประโยชน์ ต้องฟังความต้องการของพวกเขา เข้าใจความเชื่อมโยงระหว่างปัญหาต่างๆ ในท้องถิ่นอย่างลึกซึ้ง และยอมรับข้อมูลเชิงลึกและผลผลิตของความรู้ของชุมชน การทำเช่นนี้เป็นรากฐานที่สำคัญสำหรับโครงสร้างพื้นฐานที่จะรองรับสถานการณ์ในท้องถิ่นแบบองค์รวมและในระยะยาว

2. ความร่วมมือระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (เช่น รัฐบาล ตัวกลาง ชุมชนที่ได้รับผลกระทบ)

แทนที่จะมอบหมายให้หน่วยงานที่มีอำนาจเป็นผู้กุมบังเหียน เปลี่ยนเป็นรัฐบาลทำงานร่วมกับท้องถิ่น โดยมอบอำนาจหรือแบ่งปันอำนาจการตัดสินใจให้กับชุมชน ด้วยวิธีนี้ เราจะไม่เพียงแต่มีผู้เข้าร่วมที่เต็มใจร่วมมือเท่านั้น แต่ยังได้พันธมิตรที่มีอำนาจทัดเทียมกันจำนวนมากขึ้นอีกด้วย อีกบทบาทหนึ่งของรัฐบาลคือผู้อำนวยความสะดวก ให้การสนับสนุนที่จำเป็นต่อผู้นำในชุมชน ช่วยเหลือผู้เข้าร่วมในท้องถิ่นให้สามารถเข้าถึงศักยภาพสูงสุดและบรรลุเป้าหมายของพวกเขา

ขั้นต่อไปทำอย่างไร?

กรมนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีประจำรัฐวิคตอเรีย (The Victorian Department of Premier and Cabinet; DPC) ซึ่งมีประสบการณ์ในโครงการแบบอิงสถานที่หลายโครงการของออสเตรเลีย ตั้งข้อสังเกตว่าแนวทางแบบอิงสถานที่นั้นย่อมมาพร้อมกับวิธีการที่หลากหลาย ไม่มีวิธีการที่ถูกต้องใดเพียงวิธีเดียวที่จะดำเนินการ และกระบวนการไม่จำเป็นต้องดำเนินเป็นเส้นตรงเนื่องจากแนวทางตามสถานที่จะพัฒนาไปตามสถานการณ์ ณ แต่ละขณะและลักษณะเฉพาะของท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ของพวกเขาแสดงให้เห็นว่าเป็นไปได้ที่จะเริ่มต้นและเสริมสร้างความร่วมมือข้ามภาคส่วน โดยเริ่มต้นจาก การตอบคำถามต่อไปนี้:

1. ชุมชนต้องการการตอบสนองแบบอิงสถานที่สำหรับปัญหาของพวกเขาหรือไม่? และพวกเขาต้องการการสนับสนุนแบบไหน?

ในสถานที่ที่ชุมชนมีความพร้อมทางการเมืองแต่ขาดปัจจัยพื้นฐานที่จะกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแปลง (เช่น การเชื่อมต่อกับส่วนอื่นทรัพยากรที่จำเป็น) รัฐบาลสามารถก้าวขึ้นมารับบทบาทเป็นพันธมิตร :

ในปี 2012 กรมการศึกษาและการฝึกอบรมได้ร่วมมือกับมูลนิธิโคลแมน เพื่อพัฒนาโมเดล “Our Place (สถานที่ของเรา)” หรือการบูรณาการรวมโรงเรียน/ศูนย์พัฒนาเด็กปฐมวัยเข้ากับบริการการศึกษาผู้ใหญ่ หลักสูตรและโปรแกรมได้รับการออกแบบโดยคำนึงถึงความต้องการของท้องถิ่น รับรู้ถึงบทบาทของโรงเรียนในฐานะหัวใจของชุมชน และใช้ประโยชน์จากความสำคัญอันขาดไม่ได้ของโรงเรียนเป็นจุดเริ่มต้นสำหรับการศึกษาตลอดชีวิต ซึ่งส่งผลเชิงบวกในระยะยาว เช่น ผลการศึกษาที่ดีขึ้นสำหรับผู้เรียนทุกระดับ และการมีส่วนร่วมเพิ่มขึ้นของเยาวชนในกิจกรรมเสริม

ชุมชนบางแห่งได้เริ่มรับมือกับความท้าทายที่ซับซ้อนแล้ว แต่พวกเขาต้องการใครสักคนที่จะช่วยเพิ่มขีดความสามารถให้พวกเขา ในสถานการณ์ที่ประชาชนเป็นผู้ควบคุมดำเนินการความริเริ่มของตนอยู่แล้ว รัฐบาลสามารถช่วยสนับสนุนการขับเคลื่อนระดมกำลังของชุมชนแทนได้:

ในปี 2010 Gunaikurnai Land and Waters Aboriginal Corporation (GLaWAC) ได้ก่อตั้งองค์กรการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ (NRM) และองค์กรมรดกทางวัฒนธรรม รัฐบาลให้ความช่วยเหลือในการวางกลยุทธ์และจัดตั้งนิติบุคคล ส่วน GLaWAC ทำหน้าที่เป็นผู้นำและดูแลการดำเนินการตามแผนปฏิบัติการ

2. เราพร้อมแค่ไหน?

2.1. พันธมิตรของเราพร้อมที่จะขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลงหรือไม่

2.2. เรามีปัจจัยที่จำเป็นสำหรับการเปลี่ยนแปลงหรือไม่ หรือสามารถพัฒนาไปพร้อมกันได้หรือไม่? (เช่น ทรัพยากร ความเป็นผู้นำ การเชื่อมต่อ และกรอบความคิด)

2.3. เรามีความพร้อมที่จะสนับสนุนพันธมิตรของเราหรือไม่

3. วิสัยทัศน์ร่วมกันของเราสำหรับการเปลี่ยนแปลงคืออะไร? (รวมถึงผลลัพธ์ แผนปฏิบัติการ และมาตรวัดความคืบหน้าและผลกระทบ ซึ่งกำหนดไว้อย่างชัดเจน)

4. เราจะนำแนวทางเหล่านี้ไปปฏิบัติร่วมกันได้อย่างไร?

4.1. ใครคือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของเรา (เช่น ตัวกลาง ภาคเอกชน ผู้ดูแลพื้นที่)

4.2. บทบาทและขอบเขตความรับผิดชอบคืออะไร

5. เราเรียนรู้อะไรจากความร่วมมือนี้? เรามีระบบติดตามความคืบหน้าและประเมินผลกระทบจากงานของเราหรือไม่

6. เราจะมั่นใจได้อย่างไรว่า การสื่อสารกับพันธมิตรเป็นไปอย่างซื่อสัตย์และเสริมสร้างความเชื่อมั่นระหว่างกัน

ก่อนที่เราจะก้าวต่อไป…

 อย่างไรก็ตาม แนวทางตามสถานที่ไม่ใช่เส้นทางที่ราบรื่น และลักษณะความร่วมมือที่ไม่ได้เป็นเส้นตรงอาจทำให้กระบวนการต่างๆ ยุ่งยาก ใน “ Historical Review of Place-based Approaches” ศาสตราจารย์มาริลีน เทย์เลอร์ และเอลิซา บัคลี่ย์ระบุว่า ผู้ที่เลือกใช้แนวทางตามสถานที่จะเผชิญกับความท้าทายหลายประการ

1. การสร้างความสัมพันธ์เป็นกุญแจสำคัญต่อทุกสิ่ง

เทย์เลอร์และบัคลี่ย์ตั้งข้อสังเกตว่า หนึ่งในข้อผิดพลาดที่ผู้หวังดีมักจะทำคือการ “กระโดดร่ม” ลงไปสู่ชุมชน แทนที่จะค่อยๆ พัฒนาความสัมพันธ์และความไว้วางใจกับพันธมิตรของตนอย่างค่อยเป็นค่อยไป แต่มั่นคง หรือทำความเข้าใจกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในชุมชน

“สิ่งที่เรียนรู้จากสหรัฐอเมริกา (Burns and Brown, 2012) ชี้ให้เห็นว่า ความอ่อนไหวและทักษะในการใช้ความรู้จากท้องถิ่น เป็นส่วนสำคัญที่สุดของแนวปฏิบัติที่ดีที่สุดของผู้ให้ทุน สำคัญกว่าการใช้การเรียนรู้จากสถานที่และสภาพแวดล้อมอื่นๆ”

2. เราจำเป็นต้องจัดการความคาดหวังของเราต่อความเป็นผู้นำของชุมชน

ในบางกรณี ชุมชนอาจไม่มีคำตอบสำหรับทุกคำถาม หากกดดันให้สมาชิกในชุมชนต้องรับภาระการเป็นผู้นำและการแบ่งปันอำนาจโดยไม่ประเมินความพร้อมและความเต็มใจของพวกเขาก่อน เราอาจเอาความคาดหวังที่ไม่จำเป็นไปลงกับพวกเขา และนั่นอาจส่งผลเสียต่อพันธมิตรของเราเช่นกัน

3. ให้เวลากับมัน

เวลาอาจเป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญที่สุดของแนวทางตามสถานที่ อย่างไรก็ตาม ความเร่งรีบที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและข้อจำกัดของระบบราชการอาจทำให้เราลืมไปว่า เรากำลังจัดการแก้ปัญหาระยะยาว ซึ่งท้ายที่สุดต้องใช้เวลา เทย์เลอร์และบัคลี่ย์เสนอว่า อย่างน้อยจำเป็นต้องกำหนด “ปีศูนย์” สำหรับการพัฒนาและการออกแบบ และควรมีกระบวนการที่แบ่งเป็นระยะต่างๆ เพื่อให้แน่ใจว่า พันธมิตรมีการมีส่วนร่วมและความเข้าใจร่วมกันเกี่ยวกับงาน